Gerechtigkeit mitdenken bei der Klimapolitik

Gastautor Portrait

Prof. Dr. Stephan Sommer

Hochschule Bochum, RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung

Stephan Sommer ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule Bochum und Wissenschaftler im Kompetenzbereich „Umwelt und Ressourcen“ am RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung. Seine Forschungsinteressen liegen im Bereich der Verhaltensökonomik, der Angewandten Ökonometrie und der Umwelt-, Ressourcen- und Energieökonomik. Im Fokus stehen dabei Instrumente, um den Energieverbrauch privater Haushalte zu reduzieren, sowie deren soziale Akzeptanz in der Bevölkerung. Dabei verwendet er insbesondere groß angelegte Erhebungsstudien.

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12. Oktober 2022

Laut dem jüngsten Sachstandsbericht des Weltklimarats (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) spielen Gerechtigkeitsaspekte eine zentrale Rolle für die erfolgreiche Umsetzung von klimapolitischen Maßnahmen. Dabei ist Gerechtigkeit durchaus als ein multidimensionales Konzept zu verstehen. So leiden beispielsweise vor allem jene Regionen unter den Auswirkungen des Klimawandels, die am wenigsten für sein Entstehen verantwortlich sind. Hingegen sind in Regionen, die in der Vergangenheit besonders viele Treibhausgase emittiert haben, beispielsweise Westeuropa, die Auswirkungen des Klimawandels trotz der aktuellen Waldbrände bislang eher mild. Zudem sind Fragen der intergenerationalen Gerechtigkeit entscheidend, da der aktuelle, CO2-intenstive Lebensstil und die zu lasche Klimapolitik der meisten Nationen die Lebensgrundlage nachfolgender Generationen gefährden, wie auch das Bundesverfassungsgericht letztes Jahr feststellte.

Aber auch innerhalb von einzelnen Regionen und in derselben Generation sind Gerechtigkeitsaspekte essentiell: So leben ärmere Haushalte häufig in einer stärker belasteten Umwelt, etwa in der Nähe von großen Industrieanlagen und fossil-betriebenen Kraftwerken. Diese Anlagen profitieren darüber hinaus häufig von großzügigen Ausnahmeregelungen bei der Zahlung von Klimaschutzbeiträgen, wie etwa der EEG-Umlage. Darüber hinaus können klimapolitische Maßnahmen zu erheblichen, finanziellen Belastungen führen, die häufig Geringverdienende besonders hart treffen.

Verteilungseffekte klimapolitischer Maßnahmen

Diagramm zur Belastung von Einkommen anhand des CO2 Preises
Absolute und relative Belastung der Einkommensquartile bei einem CO2-Preis von 130 €/ t.

Quelle: ariadneprojekt.de

Ein zentrales klimapolitisches Instrument zur Vermeidung des Ausstoßes von klimaschädlichen Treibhausgasen ist seine Bepreisung. Und in der Tat hat die Verteuerung Treibhausgas-intensiver Güter, insbesondere Energie, regressive Verteilungseffekte zur Folge: Da Haushalte mit geringen Einkommen einen größeren Anteil ihres Einkommens für solche Güter ausgeben, sind sie von Preissteigerungen überproportional betroffen. Haushalte mit höheren Einkommen haben zwar absolut höhere Ausgaben für Energie, Preissteigerungen fallen in Relation zum Einkommen allerdings kleiner aus (s. Abbildung). Aber auch andere Maßnahmen verteilen eher von unten nach oben, etwa die PV-Förderung, energetische Gebäudesanierung oder Kaufprämien für Elektrofahrzeuge.

Aus klimapolitischer Sicht ist jedoch zur Erreichung der Klimaziele ein ambitionierter CO2-Preispfad entscheidend. Umweltökonom*innen betonen immer wieder, dass ein CO2-Preis im Zentrum der Klimapolitik stehen sollte. Der aktuelle CO2-Preis – in Deutschland liegt er bei 30 Euro pro Tonne – ist jedoch deutlich zu niedrig, um die Ziele des Pariser Klimaabkommens – eine Erhöhung der globalen Durchschnittstemperatur um deutlicher unter 2°C bis zum Jahr 2050 – zu erreichen.

Parallelen zur aktuellen Energiepreiskrise

Dennoch sind hohe Preise für eine effektive Klimapolitik unabdingbar, denn sie senden ein zentrales Signal, damit Haushalte und Unternehmen ihren Verbrauch reduzieren [...]

Prof. Dr. Stephan Sommer

Die zurzeit außergewöhnlich hohen Benzin- und Gaspreise, die dem Krieg in der Ukraine geschuldet sind, zeigen, welche Belastungen in der Zukunft durch höhere CO2-Preise auf uns zu kommen können. Natürlich können hohe Preise gerade für Menschen mit niedrigen Einkommen zum Problem werden und das Problem der Energiearmut verschärfen. Aktuell können es sich bereits mehr als 35 Millionen Europäer*innen nicht leisten, ihren Wohnraum im Winter ausreichend zu heizen. Dennoch sind hohe Preise für eine effektive Klimapolitik unabdingbar, denn sie senden ein zentrales Signal, damit Haushalte und Unternehmen ihren Verbrauch reduzieren und so die Unabhängigkeit von (importierten) fossilen Energieträgern verringert werden kann (was auch ein Kernargument für die Gasumlage gewesen ist).

Dabei stellt sich natürlich die Frage, welche Maßnahmen eine effektive CO2-Bepreisung komplementieren sollten, um die regressiven Verteilungseffekte zu minimieren (was auch ein Kernargument für die Entlastungspakete ist). Ein wesentlicher Vorteil der CO2-Bepreisung im Vergleich zu anderen Maßnahmen, wie etwa Verboten, ist, dass Einnahmen generiert werden, die zusätzlichen finanziellen Spielraum für Regierungen ermöglichen. Dabei sind verschiedene Ausprägungen denkbar:

Erstens könnten Einnahmen an alle Bürger*innen zurückgezahlt werden, z.B. durch eine Pro-Kopf-Prämie. In der Schweiz werden die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung am Ende jedes Jahres über die Krankenversicherung an die Eidgenoss*innen ausbezahlt. Auch Deutschland hat für eine solche pauschale Rückverteilung vor kurzem die rechtlichen Grundlagen geschaffen. Zweitens könnten durch Transferzahlungen gezielt einkommensschwache Haushalte entlastet werden. Drittens könnten die Einnahmen für grüne Investitionen eingesetzt werden, wie die Förderung erneuerbarer Energien oder eine nachhaltigere Transportinfrastruktur. Zu Beginn des Jahres haben wir eine Studie zur deutschen CO2-Bepreisung veröffentlicht und herausgefunden, dass die Mehrheit der Befragten solche „grünen“ Investitionen unterstützt. Darüber hinaus beobachten wir, dass pauschale Rückverteilung an alle Bürger*innen beliebter ist als gezielte Rückverteilung an einkommensschwache Haushalte.

Gerechtigkeit ist wesentlicher Treiber für die Unterstützung von Klimapolitik

Gesellschaftliche Unterstützung für eine ausreichend strenge Klimapolitik kann also vor allem bei jenen gewonnen werden, die durch Rückverteilung überzeugt werden können [...]

Prof. Dr. Stephan Sommer

Wesentliche Determinanten der Rückverteilungspräferenzen sind unterschiedliche Vorstellungen von Gerechtigkeit und eigene finanzielle Betroffenheit. Befragte, die stark unter hohen Preisen leiden, etwa weil sie viel Auto fahren oder mit Öl bzw. Gas heizen, favorisieren eine Umverteilung an besonders betroffene Haushalte. Darüber hinaus zeigt unsere Studie, dass grüne Investitionen zwar eine hohe Zustimmung in der Bevölkerung findet, aber vor allem bei denjenigen, die einer CO2-Bepreisung ohnehin schon stärker zustimmen. Darauf zu setzen, hieße also, Eulen nach Athen zu tragen. Gesellschaftliche Unterstützung für eine ausreichend strenge Klimapolitik kann also vor allem bei jenen gewonnen werden, die durch Rückverteilung überzeugt werden können, sei sie pauschal oder gezielt.

Auch wenn die von der Bundesregierung beschlossenen Maßnahmen zur sozialen Abfederung der gegenwärtigen Energiepreiskrise den Auswirkungen des Krieges in der Ukraine geschuldet sind, können sie durchaus als möglicher politischer Kompromiss zwischen unterschiedlichen Gerechtigkeitskonzepten verstanden werden. Dabei kann die Energiepreispauschale und Zahlungen für Transferempfänger*innen ein Vorläufer künftiger, sozial ausgestalteter Klimapolitik sein. Die Ende August ausgelaufene, allgemeine Reduktion der Energiesteuer auf Kraftstoffe konterkariert jedoch die Lenkungswirkung höherer Preise und die damit verbundene Nachfragereduktion. Außerdem profitieren davon vor allem wohlhabende Haushalte. Auf Senkungen einzelner Heizenergiepreise für alle per Gießkannenprinzip sollte daher verzichtet werden. Stattdessen sollten besonders betroffene Haushalte kompensiert werden.

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