Eingeschränkter politischer Handlungsspielraum für zielgenaue Entlastungen in der Energiekrise

Galoppierende Energiepreise setzen private Haushalte zunehmend unter finanziellen Druck. Eine vergleichbare Preisdynamik gab es selbst in den krisengeplagten 1970er-Jahren nicht. Das Land debattiert notgedrungen über die Frage, wie einerseits die Energieversorgung gesichert und andererseits die erheblichen Mehrkosten für die Bürgerinnen und Bürger abgefedert werden können. Die Leitlinie der aktuellen Politik ist dabei richtig. Klar erkennbar ist das Bemühen, den Preismechanismus zu nutzen und Sparanreize für die Haushalte zu setzen. Auch der Klimaschutz und die Langfristperspektive mit dem Ziel einer schnellen Verbrauchsreduzierung in diesem Jahrzehnt wurde nicht aus den Augen verloren. Gleichzeitig wird versucht, die Mehrkosten mit zahlreichen Entlastungsmaßnahmen in mittlerweile drei Entlastungspaketen abzufedern und ab März 2023 mit der geplanten Wärme- und Gaspreisbremse einen großen Teil der Mehrbelastungen zu übernehmen. Bei vielen der eingesetzten Instrumente möchte die Politik möglichst gezielt entlasten, muss aber immer wieder feststellen, dass dafür die Voraussetzungen fehlen. Hier rächt sich jetzt, dass insbesondere in den 2010er-Jahren versäumt wurde, die Wärmewende richtig anzupacken.

Bei der aktuellen Inflation fußt ein wesentlicher Teil der Mehrbelastungen der Bürgerinnen und Bürger auf den enorm gestiegenen Energiepreisen. Hierdurch geraten Haushalte in Gefahr, ihre Ausgaben für Energie nicht mehr ohne fremde Hilfe decken zu können: Energiearmut droht. Von Energiearmut spricht man im Allgemeinen, wenn ein Haushalt mehr als 10 % seines Haushaltsnettoeinkommens für Heizen, Warmwasser und Strom ausgibt und zudem armutsgefährdet ist, das heißt nur über ein Einkommen verfügt, welches unter 60 % des mittleren bedarfsgewichteten Haushaltsnettoeinkommens der Bevölkerung liegt (siehe Definition 2 in Henger/Stockhausen, 2022). Nach Berechnungen des IW ist der Anteil der energiearmutsgefährdeten Haushalte, vor Berücksichtigung der ersten staatlichen Hilfspakete, von 8,0 % im Jahr 2021 auf 10,4 % im Mai 2022 gestiegen. Der Anteil armutsgefährdeter Personen mit Energieausgaben über 10 % stieg dabei von 49 % (2021) auf 65 % (Mai 2022) stark an. Die Energiepreisanstiege führen aber auch zu hohen Belastungen bis weit in die Mittelschicht hinein. Denn gerade in der „Unteren Mitte“ hat sich der Anteil an Personen mit Energieausgaben über 10 % nahezu verdoppelt (von 21 % (2021) auf 41 % (Mai 2022); zur „Unteren Mitte“ gehören laut IW-Schichtabgrenzung Personen mit einem Einkommen zwischen 60 % und unter 80 % des mittleren Haushaltsnettoeinkommens).

Energiearmut droht speziell Geringverdienenden oder Haushalten, die sich in schwierigen Übergangsphasen befinden (z. B. Arbeitslosigkeit, Renteneintritt, Alleinerziehende). Der Unterschied zwischen den Einkommensgruppen ist aber geringer als in der öffentlichen Debatte suggeriert wird. Die Gefahr für Energiearmut geht auch weit in die Mittelschicht hinein. Im Vergleich zu den untersten Einkommen leben sie meist in größeren Wohnungen und müssen deshalb mehr beheizen.

Viele der Maßnahmen der drei Entlastungspakete wirken regressiv wie beispielsweise die vorzeitige Abschaffung der EEG-Umlage oder die zu versteuernden Energiepreispauschalen. Auch die große Reform des Wohngeldes hilft zielgenau einkommensschwachen Haushalten. Richtig war es auch, die CO₂-Bepreisung nicht vollständig auszusetzen, sondern deren Anstieg nur zu verzögern, da eine Absenkung die Anreize gemindert hätte, sparsam mit Energie umzugehen und in die für die Klimaziele bedeutenden energetischen Gebäudesanierungen zu investieren. Jedoch wurde deutlich, dass eine zielgenaue Unterstützung nicht möglich ist. So mussten beispielweise die beiden Heizkostenzuschüsse (Henger et al., 2022) in Form eines nach der Personenanzahl gestaffelten Pauschalbetrages ausgestaltet werden, obwohl die Betroffenheit der Haushalte je nach Energieträger und Vertrag sehr unterschiedlich ist. Besonders unerfreulich war dabei die Erkenntnis, dass häufig nicht einmal der eingesetzte (Haupt-)Energieträger zur Beheizung der Gebäude bekannt ist. Eine schnelle Hilfe ließ sich daher nur pauschal für Wohngeldempfänger, BAföG-Empfänger und Bezieher der Berufsausbildungsbeihilfe organisieren.

Hauptproblem stellen jedoch die Energieausweise dar. Diese wurden 2007 eingeführt und sind mittlerweile bei Neubauten, Verkäufen und Vermietungen verpflichtend. Jedoch bleibt der Nutzen für die Marktakteure überschaubar, da die Ausweise zahlreiche Fachbegriffe enthalten, die für Laien kaum nachvollziehbar sind. Zudem sind die Berechnungsgrundlagen uneinheitlich und fehleranfällig. Auch für die Ausgestaltung von Politikinstrumenten sind die Energieausweise nicht nutzbar, da sie nicht flächendeckend für alle Gebäude vorliegen. Der Gesetzgeber hat aufgrund der bekannten Schwächen selbst festgelegt, dass die Energieausweise „ausschließlich der Information über die energetischen Eigenschaften eines Gebäudes“ dienen und „einen überschlägigen Vergleich von Gebäuden ermöglichen“ sollen (§ 79 Abs. 1 S. 1 GEG).

So musste bei der Einführung des CO₂-Kosten-Stufenmodells (Henger et al., 2022) eine alternative (verbrauchsabhängige) Bemessung gefunden werden und bei der Klimakomponente im Wohngeld eine pauschale Regelung umgesetzt werden. Mit einem rechtlich tragfähigen Energieausweis wäre es auch möglich gewesen, das Grundkontingent bei der Gaspreisbremse nicht auf den 80-prozentigen Verbrauch im September 2022 festzusetzen, sondern am objektiven Energiebedarf des Gebäudes, der weder vom Nutzerverhalten noch von der Witterung abhängig ist. Dies hätte unter anderem den Vorteil, dass in der Vergangenheit sparsame Haushalte nicht aufgrund ihres Verhaltens weniger von der Gaspreisbremse profitieren als verschwenderische Haushalte.

Die aktuellen Erfahrungen verdeutlich eindringlich, dass ein einheitlicher, bedarfsorientierter und für alle Gebäude verpflichtender Energieausweis eingeführt werden sollte, um einen von den Marktteilnehmern akzeptierten und zugleich rechtsgültigen Nachweis über die Gebäudequalität zu schaffen. Dieser sollte auch Verbrauchswerte enthalten, damit die Nutzenden beurteilen können, wie sich unterschiedliche Heizgewohnheiten konkret auswirken.