Chancen und Grenzen der Ausweitung von Angeboten politischer Partizipation in Deutschland

Mehr Formen der politischen Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern haben sich heute fast alle politische Akteure auf die Fahnen geschrieben. Die Bandbreite der befürworteten Verfahren und Gegenstände ist dabei sehr groß. Gerade in den Ländern und Kommunen lässt sich dies beobachten. Mit der Erweiterung von Beteiligungsmöglichkeiten reagiert die Politik auf wahrgenommene Akzeptanz- und Legitimationsprobleme bei politischen Vorhaben und deren Umsetzung.

Historisch betrachtet, ist dieser sichtbare „Partizipationsboom“ kein Novum, sondern die Fortsetzung eines langen Trends. Die Geschichte der modernen Demokratie lässt sich als Abfolge einer immer ausgedehnteren Beteiligung erzählen, auch wenn dies keineswegs eine gesetzmäßige und lineare Ausdehnung war. Beispiele für die graduelle Ausweitung von Partizipationsrechten im Bereich des konventionellen Wahlrechts waren die Einführung des allgemeinen Wahlrechts, des Frauenwahlrechts oder die Etablierung direktdemokratischer Verfahren neben den Organen der repräsentativen Demokratie.

Auch außerhalb der Domäne von Wahlen, Abstimmungen und organisierten Interessenvertretungen etablierte die Politik immer weitere Möglichkeiten der Einbeziehung von Bürgerinnen und Bürgern. Zu den heute in der Praxis etablierten Beteiligungsmöglichkeiten zählen zudem Bürgerhaushalte, Schülerparlamente, Migrantenbeiräte, Online-Beteiligungsportale, Bürgerwerkstätten oder Zukunftskonferenzen, öffentlich geförderte Foren der kommunalen Stadtteilselbstorganisation, Einwohnerbefragungen, Mitgliederbefragungen, Urwahlen von politischem Spitzenpersonal in den Parteien oder die Nutzung von liquid democracy.

Der Blick auf die aktuellen politischen Ereignisse lässt dabei den Eindruck aufkommen, es bestehe eine Art „Partizipationsparadox“: Obwohl einerseits auf allen politischen Ebenen die Partizipationsoptionen steigen und mit erweiterten Beteiligungsangeboten experimentiert wird, sinkt andererseits das Vertrauen in politische Prozesse, Akteure oder Institutionen, werden Streiks und Proteste (von „Occupy“ bis „Fridays for Future“) organisiert und mobilisieren Populisten besonders mit der Kritik an aus ihrer Sicht mangelnder Mitsprache der Bürger. Damit koinzidiert die Ausweitung der Möglichkeiten und Angebote überraschenderweise mit einem wahrgenommenen Mangel an Partizipation.

Unter dem Banner des Beteiligungsoptimismus versammelt sich tatsächlich eine große, teils auch diffuse Vielfalt an Haltungen, Erwartungen, Gegenständen und Verfahren. Mal ist der Ruf nach Partizipation ein sozial akzeptierter Ausdruck (mehr oder weniger reflektierter) politischer Unzufriedenheit, mal handelt es sich um den pragmatischen Wunsch, ein Projekt auf effiziente Weise seinem Ziel zuzuführen, in anderen Fällen wiederum geht es um den ernst gemeinten Versuch, das politische System grundlegend weiterzuentwickeln. Alle diese Ausprägungen sind mit einer Reihe spezifischer Herausforderungen verbunden: überzogene Erwartungen, mangelnde Sachkenntnisse oder fehlende politische Kompetenzen, sachliche Überforderung, Misstrauen oder Zynismus, Widerstände und Konflikt.

Bei vielen Praktikern und in der Wissenschaft ist daher ein gewisses Innehalten und eine neue Nachdenklichkeit zu beobachten. Denn in der Praxis werden die vorhandenen Instrumente politischer Partizipation oft nur schwach genutzt und manche sozialen Gruppen sind trotz der Chance zur Beteiligung stärker unterrepräsentiert als bei Wahlen. Die Kehrseite eines verbreitet geringen Partizipationsinteresses ist die Überrepräsentation von Höhergebildeten, Älteren, Männern, gut organisierten Interessengruppen und politischen Minderheiten.

Der Ton in Beteiligungsformaten ist nicht immer konstruktiv und immer wieder enden die Verfahren letztlich doch in Blockaden oder Gerichtsverfahren. Werden Vorschläge von Bürgerinnen und Bürgern nicht sofort umgesetzt, führt dies oft zu Frustration und dem Eindruck, übergangen zu werden, obwohl Vorgaben der repräsentativen Demokratie oder die Gesetzeslage eine solche nicht umstandslose Umsetzung nicht selten begründen.

Der Begriff „Partizipation“ impliziert eine Breite, die das tatsächlich eingesetzte Verfahren häufig gar nicht bietet – daher resultieren Verfahren der Beteiligung auch nur bedingt in Entscheidungen mit gesteigerter Legitimität. Vor dem Hintergrund realer Partizipationserfahrungen zeigt sich: Die Breite der Beteiligung und damit Legitimität repräsentativer Regierung oder einer Verwaltung mag verbesserungsfähig sein, steht aber jener partizipativer Verfahren keineswegs nach, im Gegenteil. Häufig sind es tatsächlich auch nicht Mehrheiten, sondern vielmehr lautstarke Minderheiten, die nach „mehr Partizipation“ rufen. Ihnen umstandslos Partizipationsformate anzubieten, ist mit der Gefahr verbunden, die Legitimität von Entscheidungen sogar zu senken, eine Art Macht der lautesten Stimmen zu etablieren.

Beobachter sollten daher nicht von einem wahrgenommenen Mangel an Akzeptanz unmittelbar auf einen Mangel an Partizipation schließen. Auch in Verfahren, die sich durch einen hohen Grad an Transparenz und Beteiligung auszeichnen, kann es unterlegene Minderheiten geben, die ihrem Unmut Ausdruck verleihen. Bisweilen befinden sich solche Minderheiten auch in Echokammern, die ihnen den Blick auf die tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse versperren.

Unter dem normativen Druck verbreiteter Partizipationsbegeisterung kommt es in der politischen Praxis immer wieder zu Verfahren, die eben keineswegs einer Weiterentwicklung des Gesellschaftssystems dienen, sondern als Mittel zum Zweck: um ein Projekt durchsetzen zu können, Reputationssicherung zu betreiben oder eben eine Akzeptanzsteigerung zu erreichen. Partizipation ist jedoch keine „Währung“, die in Akzeptanz eingetauscht werden kann. Im Gegenteil, gerade auch instrumentelle Partizipation kann erhebliche Widerstände auslösen und die Legitimation eines Vorhabens letztlich schwächen.

Die Erfahrung der vergangenen Jahre lehrt: Partizipation ist vor allem dort sinnvoll und zielführend, wo Entscheidungsräume klar und sachdienlich definiert wurden (wenn also bspw. zwei gleichermaßen gangbare Optionen bestehen, zwischen denen gewählt werden kann). So ergänzt Partizipation auf konstruktive Weise etablierte politische Entscheidungsprozesse, die sich bereits durch ein hohes Maß an Beteiligung und Legitimität auszeichnen, ersetzt diese aber nicht.

Entscheidungsräume zu gestalten und eröffnen ist und bleibt wiederum Verantwortung von Politik, Wirtschaft und Verwaltung – eine Verantwortung, die nicht vorschnell in partizipativen Verfahren an weitere Akteure delegiert werden kann, ohne zu Überforderung, Ineffizienz oder Konflikt beizutragen. Partizipation funktioniert vor allem dann gut, wenn Bürgerinnen und Bürger gut organisiert und die Zivilgesellschaft stark und lebendig sind. Mehr Beteiligung erwächst somit – erneut ein scheinbares Paradox – aus gelingender Beteiligung. Das politische System muss an und mit den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürgern wachsen. „Mehr Partizipation“ ist dabei kein Allheilmittel – kann aber, mit Bedacht und gezielt eingesetzt, einen konstruktiven Beitrag leisten.